张忠民：城乡规划需要有“理想”色彩——以郑东新区开发为例
哈尔滨工业大学建筑学院85级校友、郑州市规划勘测设计研究院张忠民副总规划师在学术报告会上做了题为“城乡规划需要有‘理想’色彩——以郑东新区开发为例”的报告，现将报告做概略性整理，以飨读者。
一、城乡规划的新常态 二、郑东新区的开发历程和绩效 三、工作感悟
一、城乡规划的新常态
1、城乡规划的公共政策属性
2007年10月28日十届全国人大常委会表决通过《城乡规划法》并正式颁发，2008年1月1日《城乡规划法》正式施行。《城乡规划法》在规划的制定、实施、修改、监督检查、法律责任等做出了明确规定，并提出以下理念：
规划范围：从就城市论城市变为城乡统筹。 规划实施的监管：从违法建设责任不清变为违法必究。
规划内容：从关注工程建设变为突出政府职能
规划编制体系：从围绕城市总体规划为主变为涵盖区域、城市、镇、村庄规划，重视一级政府、一级规划、一级事权的编制体系。
规划编制组织方式：从少数人制定变为全社会参与依法定程序制定。
规划管理：从强势行政管理变为妥善处理公共管理与私人权利的关系。
规划实施的决策：从主管部门自由裁量权过大变为依法行政、接受监督的规划管理体制。
《城市规划编制办法》明确城市规划定位为：“政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。在城市规划从传统“关注物质空间”向“关注社会经济”再向“公共政策”的转化过程中，纯粹的城市空间研究已不能满足现代城市发展的需求，关注物质空间背后的公共利益已经成为城市规划的重要组成部分，城市规划向公共政策的转变也是大势所趋。
2、城乡规划的法定体系
我国的城乡规划编制体系，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
3、城乡规划的新常态
在城镇化进程中，中国城市从过去伴随着国民经济高速增长，以城市空间发展为特征的快速城市化进程，逐步转向更加面向国民，更多地关注为国民提高城市生活品质服务，使之真正成为城市居民的城镇化。在过去30年城镇化发展过程中，城镇化水平超过了54%，城镇化率提高了30%多，约2亿人口从农村转入城市，但是却没有完全实现这些人口的市民化，没有真正融入城市生活，因此不能称之为真正的城镇化。在今后的城镇化过程中，我们更应关注的是进入城市的人口，真正融入城市生活，享有城市居民该有的生活福利。这样的城镇化进程，无论从国家政治、经济发展的角度，还是从城市自身发展的角度，都面对着相当多的问题与求解。
新常态下的思考
当下的中国，正在推进人类社会最大的城镇化进程。坚持走以人为本的新型城镇化之路，贵在“创新”、写好“宜居”。2015年9月25日上午，“回河南老家”考察的李克强总理，再次来到郑东新区，登上千玺广场，俯瞰新貌，指出“郑东新区要为探索走出符合国情的新型城镇化道路创造经验。”
理念是行动的先导。亚里士多德说，“事业是理念和实践的生动统一”。现在，回顾郑东新区的15年开发历程，一张蓝图绘到底，产城融合书辉煌。李克强总理对郑东新区先行先试的城镇化建设给予厚望，特别指出“继续打造好郑东新区这个上亿人口大省推进城镇化的样本，为探索走出符合国情的新型城镇化道路创造经验。”
一边是厚重的历史，一边是飞跃式的 发展，郑东新区在发展中保持了历史、现实与未来的延续性，体现了传统与现代、城市与自然、人与其他生物的和谐共生。
二、郑东新区的开发历程和绩效
项目的难点在于如何对待郑东新区的发展（图1）。
图1 如何通过技术手段解决发展的实质性问题是郑东新区项目的难点
1、开发前现状
军用机场外迁及多项重大建设项目在郑州市东部的聚集使107国道以东、金水路以北地区成为郑州城市主要的拓展空间和经济增长的重要地域（图2）。
图2 开发前现状
2、方案征集
在省市“保护改造老城区、积极推进新城区”的建设方针下，郑东新区规划建设拉开序幕，对郑东新区总体发展概念规划进行国际征集。方案征集规划范围西起107国道，东至京珠高速公路，北起连霍高速公路，南至机场高速公路，面积约150平方公里（图3）。
中标方案
2001年11月和12月中旬，郑东新区总体发展概念规划中期与最终成果评审会上，日本黑川纪章建筑与都市设计事务所的方案得到了专家的一致肯定。
历史渊源与文化特色
如意，在中国传统文化中是一种象征祥瑞的器物。
郑东新区CBD与CBD副中心这两个令人耳目一新的环形城市通过运河紧密相连，构造出一个中国传统文化的“如意”型。这是中原地区新的大地艺术与城市艺术景观，是郑东新区的图腾，它彰显了郑东新区的鲜明个性（图10）。
（1）方案将共生城市、新陈代谢城市以及环形城市的理念应用于郑东新区总体发展概念规划。
（2）提出了连接新旧CBD的西南和东北向城市历史、生态、商业和旅游时空发展城市中心轴线。
（3）结合京广和陇海两大铁路干线，提出V字型城市产业带发展构想。
（4）提出郑州未来经济发展除加强现有工业等产业外，要重视21世纪三种新的成长产业，即IT产业、物流产业和生物产业（图11）。
（5）规划采用了簇团式空间结构，每个簇团具有环形公路，簇团的商业、服务和行政中心沿环形公路布置。
（6）将老机场及周围地区规划为CBD用地，以金融、办公、商务和居住功能为主。
（7）规划将西北部的养鱼塘改造为人工湖,面积约8平方公里。
（8）在综合交通规划中，该方案提出环形道路是解决交通问题的最佳途径之一，结合郑州城市总体规划,提出了三条环形公路。
图11 黑川方案总体规划图
3、建设实施
2003年1月20日，以郑州国际会展中心奠基为标志启动建设以来，郑东新区先后于2006年、2008年完成“三年出形象”、“五年成规模”的发展目标，2013年，再次完成“十年建新区”的阶段性任务，实现建成区面积突破100平方公里、入住人口突破100万人、全口径税收突破100亿元的历史性跨越。截至2014年底，郑东新区累计完成投资2600亿元，引进各类金融机构226家，注册工商企业15000余家；建成和在建房屋面积4600万平方米，绿化面积2070万平方米，水域面积1100万平方米，建成道路436公里。
目前正努力加快国际化区域金融中心、国际化中央商务区、新型城镇化样板区和国际化生态宜居先行区建设。
4、回顾和认识
郑东新区的规划与开发，是基于河南省委、省政府的高瞻远瞩；同时得益于郑州市委、市政府的精心落实。
郑东新区的建设，从城乡统筹、产城融合视角很好地解决了城市新区的发展问题。为新型城镇化进行了卓有成效的探索和尝试。
激发了城市的活力，提升的郑州市的环境空间品质。
郑东新区规划成果的有序推进，将规划的理想得到了完整的实施。
三、工作感悟
1、城乡规划仍将面对各种挑战
《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.8》 报告认为，城市规划频繁修订与我国当前的城镇化快速发展、土地财政和政府 领导的频繁变动有很大关系。我国当前正处于城镇化快速推进的时期，城市经济的快速增长和人口规模的不断膨胀，使一些特大城市人口规模超过了城市资源、生态环境、基础设施等的承载能力，城市发展与人口、资源和环境之间的矛盾日益突出，城市人口超饱和、建筑空间拥挤、绿化面积减少、交通阻塞、城市抗灾能力差等“城市病”凸显。
2、当前需要关注的若干问题
——人居环境质量不高
(1) 居住条件有待进一步改善
(2) 居民出行不便捷
(3) 社会服务设施建设难以满足需求
(4) 城市安全存在隐患
——由新型城镇化引发的一系列新课题（包含 美丽乡村）
——加强历史文化遗产保护和风貌特色建设
——城镇承载能力偏低与海绵城市、市政综合管廊
——大数据、云计算、互联网+、智慧城市、生态城市
——城市开发边界、生态底线控制与当前发展仍存在盲目性
3、城乡规划与理想
规划：是进行比较全面的长远的发展计划。是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、考量和设计未来的一整套行动方案。
理想：是对在现实环境中根据科学和逻辑推测出来可能实现的结果的憧憬。理想具有可操作性、可实现性。同时，理想是符合希望的，使日满意的。
理想的规划：既有科学的合理性，又有行动的可行性，同时符合该理想发出者的需求。理想的规划的实现，要依靠依据规划制定的一个个具体的计划。
规划的理想：是通过今天的一个个理想的规划组合起来，以很好地解决一个城市、地区、国家、以致人类生产生活中遇到的问题，最终实现城乡的可持续发展
从某种层面上理解，理想是规划的基础，一个个理想的规划有机整合成一个整体，最终便构成了规划的理想。
4、传承与创新
石楠秘书长曾解析了城市规划的三大领域——行业、学科与职业，对比指出：政府是规划行业的主管部门，学科更多属于教育部的管辖范畴，规划职业的核心是包括事业单位和企业在内的所有规划编制单位。
从规划职业的角度看，规划是一门充满理想主义的职业。
城市规划虽然有很高尚的理想，综合城市的整体的、长远的、公共的利益，但是，其所涉及的政府、企业、民众、专家这四大利益主体，都有各自的、不同层次的需求。这些需求包括基础需求、基本需求和终极需求，规划所倡导的理想往往是终极需求，但现实所面临往往是基础需求，比如企业的基础需求是利润，基本需求是品牌与战略，终极需求才是社会责任。
对规划职业的转型思考：一方面，要从规划师的规划走向全社会的规划，这是对规划行业的挑战；另一方面，规划师的素质要求不只是一般工科的“知识+技能”，更重要的是价值观的塑造，这是对学科的挑战。
从规划行业的角度看，目前行业积累的问题和面临的挑战，从表征上来看是“谁做规划”的问题，症结在于我们做的是“谁的规划”，而这一问题的根源在于“体制变了”。
利益协调从来就是城市规划的核心工作内容，传统的“龙头”统领的概念是计划经济的思维定势，日渐不适应社会现实，必须实现从“龙头”向平台的转型，而重要的是重建协调机制，包括：从规划部门内部的业务协调走向外部全方位的协调；从规划设计内容的协调走向规划制定、审批、实施、管理、督察全过程的协调；从被动性协调走向主动性、制度化的协调机制。
规划行业的转型，重要的是如何适应市场体制和社会治理结构。
从规划学科的角度看，城市规划升级成为一级学科是机遇更是挑战，学科最核心的还是知识体系和相对应的价值观。当下存在一种“错位”的规划，规划工作的范围很广，经常搞不清焦点在哪儿，投射到工学、理学和管理学等学科上，如何实现真正的融合是一大问题。这一特征导致了规划学科要求庞杂的知识体系和能力结构，也给学生学习带来了较大负担。因此，规划学科需要一个试图逐步聚焦的过程，规划的核心科学问题取决于本身社会的规划，取决于规划的社会功能是什么。
对城市规划如何回归本源的思考：城市规划要重新认识“设计”的作用，随着人们对城市空间环境品质的日益关注，使得“空间中消费”转向“空间消费”，设计不只是方法或手段，通过精心设计可以提升品质进而拉动消费，提供经济增长的动力。
如何进行规划转型的观点——回归常态与理性。
对城市规划的重新定义：不只是技术工具，而是综合的、参与性的决策过程和良好城市治理的核心象征。城市规划的转型应是寻求最大公约数的过程，要求我们摒弃“龙头”梦，树立“平台”观，警惕滥用“顶层设计”的概念。同时，我们还要防止对市场的过度干预，让规划回归地方性与咨询地位。规划转型中很重要的一点就是要让设计改变生活，要认识到规划的局限性，规划不能做所有的事，有些事要交给其他学科去做。城市规划要回归本源，在设计的角度进一步发挥作用、创造价值。
结 语
所谓“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，正是对于优秀空间环境最形象的写照，是到了回归基本设计原则的时候了。
追求空间品质，要十分重视总体把握与微观效果的有机结合；要特别注重文化和自然要素；充分考虑不同人群的个性化需求。
好的空间品质来源于优秀的设计，精心的设计能够孕育出卓越的城市空间。
让我们拓宽视野，把理想融入到规划、城市和生活中。
注：根据演讲报告整理简化，未经作者本人审阅。